De imprevisto y sin participación pública, la Cámara de Representantes aprobó el Proyecto de la Cámara 537 (PC 537), presentado por la representante Jennifer González. El Proyecto, ahora ante la consideración del Senado, tiene como propósito enmendar la Ley de la Judicatura de Puerto Rico y la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU) con el propósito de establecer que el Tribunal de Apelaciones revisará a su discreción las decisiones, órdenes y resoluciones administrativas, limitando el acceso a las cortes a quienes se vean afectados por una decisión de una agencia administrativa.
En la actualidad, tanto la LPAU como la Ley de la Judicatura disponen que las decisiones, órdenes o resoluciones finales de las agencias, serán revisadas como cuestión de derecho. La revisión judicial como cuestión de derecho significa que el Tribunal de Apelaciones tiene que pasar juicio sobre las controversias planteadas por una parte, en un recurso de revisión administrativa.
La aprobación de este proyecto de ley afectaría a toda la ciudadanía: a la madre que exige pensión alimentaria; al obrero que enfrenta un despido; al confinado que desea hacer valer sus derechos ante la Junta de Libertad bajo Palabra; a la asociación de residentes que desea proteger su comunidad ante excepciones a la zonificación de su área; al ciudadano que desea intervenir en un procedimiento para velar que se cumplan las leyes ambientales, y muchos otros.
El pasado 1ro de abril, la Comisión de Gobierno del Senado celebró vistas públicas sobre el Proyecto. La Asociación Nacional de Derecho Ambiental, Inc. (ANDA) presentó a los miembros de la comisión los siguientes comentarios y consideraciones en oposición al Proyecto.
Conceptos generales sobre la apelación judicial
La revisión judicial es una exigencia de nuestro sistema republicano de gobierno, basado en la separación de poderes. En este sistema de pesos y contrapesos, es la revisión judicial lo que alcanza y mantiene el delicado balance de poderes. En el caso particular de las decisiones administrativas, la revisión judicial resulta aún más apremiante. El profesor Demetrio Fernández explica que la revisión judicial asegura que las "agencias administrativas actúan dentro del marco del poder delegado y... evit[a] que esos organismos transciendan los poderes estatutarios al llevar a cabo sus tareas y funciones".
En el 2003, las enmiendas a la Ley de la Judicatura impusieron al Tribunal de Apelaciones la obligación de revisar como cuestión de derecho las decisiones, órdenes y resoluciones de organismos administrativos. No obstante, ya para 1987, cuando se debatía la creación de un tribunal apelativo, la Comisión Asesora para estudiar la estructura y organización de los tribunales de instancia, recomendó la revisión como cuestión de derecho, señalando:
[E]l ciudadano aspira a una oportunidad real de justicia apelativa ante un tribunal colegiado, no por la gracia de su discreción sino como cuestión de derecho. Cuando el ejercicio de la discreción es adverso a la parte que solicita la revisión... persiste la impresión de que el tribunal no consideró verdaderamente los méritos del caso y que la justicia no fue bien servida.
La garantía de revisión administrativa reconoce a las partes o al Estado una efectiva oportunidad de que la determinación de la agencia reciba un examen ponderado por el Tribunal de Apelaciones, sin que dependa de la discreción del foro apelativo la determinación de atender el recurso. Sin embargo, la Exposición de Motivos del Proyecto expresa que la revisión discrecional es necesaria por el efecto que la revisión como cuestión de derecho ha ocasionado al Estado. En específico señala que impone una carga económica al Estado en la medida que tiene que comparecer por escrito al tribunal apelativo.
Tanto la LPAU, como la Ley de Judicatura, y el Reglamento del Tribunal de Apelaciones disponen que, en recursos de revisión administrativa, el Estado no viene obligado a comparecer hasta que el Tribunal lo ordene. Por tanto, el Proyecto no redunda en ahorros para el fisco. El único efecto neto sería privarles a las partes adversamente afectadas por determinaciones finales de las agencias de la certeza de que un foro judicial, independiente de la agencia, revisará su caso en los méritos.
Acceso a la Justicia
El valor más importante que encierra la revisión judicial administrativa es el reconocimiento de que los ciudadanos pueden acudir a un foro revisor para cuestionar las decisiones arbitrarias o ilegales de las agencias administrativas. Sin embargo, el PC 537 afecta este importante principio de acceso a la justicia. En aquellos casos que se deniegue la revisión judicial, el ciudadano será privado de la única ocasión que tendrá para que un ente imparcial examine una determinación administrativa. Debemos recordar que una vez una agencia emita una decisión adjudicativa, ésta sólo se podrá impugnar mediante un recurso de revisión judicial.
Además de reducir la posibilidad que un tribunal apelativo se asegure que las agencias actúan dentro del marco de las funciones dispuestas por ley, la revisión discrecional plantea un problema serio de desigualdad en la protección de los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Mientras que las decisiones administrativas serán evaluadas mediante un recurso discrecional, las decisiones de los tribunales de instancia serán revisables como cuestión de derecho. Así, los derechos que sean afectados en los tribunales tendrán que ser obligatoriamente revisados, mientras que un dictamen de un foro administrativo que afecte los mismos derechos estará sujeto únicamente a una revisión discrecional. La protección de los derechos de los ciudadanos debe estar igualmente garantizada en los tribunales y en los foros administrativos. De hecho, si fuera a existir alguna diferencia, se debería revisar con mayor rigor las decisiones de foros administrativos. Las decisiones emitidas por foros administrativos no gozan de las mismas garantías de confiabilidad que tienen las decisiones emitidas por los tribunales, ya que las reglas de evidencia y de procedimiento civil sólo aplican de manera supletoria a los procesos administrativos.
Impacto sobre la política pública ambiental
Nuestra Constitución, en la sección 19 del artículo VI, establece que "[s]erá política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales". A pesar de esta base constitucional, el desarrollo y aplicación de la política pública ambiental se ha dado principalmente en el contexto administrativo. Ya sea ante la Junta de Calidad Ambiental, el Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, o la Junta de Planificación, diariamente burócratas interpretan y aplican la política pública ambiental del Gobierno, en virtud de sus poderes delegados.
No obstante, el sistema administrativo, especialmente en casos ambientales, es vulnerable a la captura de agencias o "agency capture". La llamada captura de agencias ocurre cuando una agencia administrativa cae bajo la influencia de la propia industria que pretende regular. Ya sea porque la agencia se identifica con la actividad que pretende regular, porque se sacrifican valores ecológicos por el proceso político, o simplemente por su propia burocracia, la influencia desmedida de grupos regulados ha sido una amenaza real para las agencias administrativas desde sus inicios. La revisión judicial de las decisiones administrativas es la herramienta más efectiva para proteger a las partes de la captura de agencias.
La revisión judicial de determinaciones administrativas cumple una función importante en nuestra sociedad. En especial, cuando permite que los tribunales desempeñen su función de determinar si la agencia se aseguró de cumplir con la política pública ambiental. No habría de sorprender que gran parte de los precedentes sentados por jurisprudencia del Tribunal Supremo en casos ambientales proviene, precisamente, de la revisión de decisiones administrativas. En las palabras del Tribunal Supremo en Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, "los tribunales [tienen] el deber de fiscalizar rigurosamente las decisiones de [las] agencias, para asegurar que desempeñen cabalmente sus importantísimas funciones, y para que el País no pierda la fe en sus instituciones de gobierno".
*Los autores son miembros de la Asociación Nacional de Derecho Ambiental, Inc. (ANDA). Puede obtener información del PC 537 y la ponencia íntegra de ANDA en www.andapr.org
Este contenido fue publicado originalmente en www.claridadpuertorico.com, aliado de Prensa Comunitaria
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